Zowel burgers als overheden doen hun best om burgerparticipatie tot stand te brengen, maar de resultaten vallen tegen. Volgens de WRR komt dat door een gebrek aan vertrouwen en moet de overheid gaan denken vanuit de burger. HEC-adviseur Matt Poelmans heeft dat eerder gehoord en vindt het tijd voor een concrete volgende stap: Dualisering 2.0, het combineren van de representatieve met participatieve democratie.
Vertrouwenskwestie
Actief betrokken burgers zijn wezenlijk voor een levende democratie. Er zijn meer betrokken burgers dan gedacht. Maar die voelen zich niet aangesproken door de manier waarop de overheid betrokkenheid vorm geeft. Om de kansen te benutten moeten overheid en burgers elkaar meer vertrouwen.
Dat zegt het onlangs verschenen rapport “Vertrouwen in burgers” van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) . Daarin heeft de WRR de kansen en mogelijkheden op allerlei vormen burgerbetrokkenheid in kaart gebracht. Op basis daarvan concludeert hij dat de overheid zich veel inspanningen getroost, maar dat de resultaten teleurstellen: veel losse projecten, weinig van elkaar leren en onvoldoende structurele inbedding. Ernstiger is dat de overheid de aansluiting mist op een samenleving die juist snel verandert en waarin burgers op velerlei nieuwe wijzen actief zijn en willen zijn (o.a. via sociale media). Zo er al geen vertrouwenscrisis is, leeft er in ieder geval veel onbehagen. Door te gaan denken vanuit burgers kan het vertrouwen groeien.
De WRR is niet de enige die een gebrek aan vertrouwen constateert. Vorig jaar publiceerde de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) het rapport “Vertrouwen op democratie”, waarin hij zegt dat er onvoldoende kanalen zijn voor mondige burgers om direct invloed uit te oefenen op zaken die hen raken. Belangrijkste reden om ons daarover zorgen te maken is dat er te weinig gebruik wordt gemaakt van de kennis die aanwezig is bij burgers (wisdom of the crowd). Ook het jaarverslag 2011 van de Nationale Ombudsman is gewijd aan een “Vertrouwde Overheid”. Hij constateert dat vertrouwen onder druk staat, terwijl vertrouwen het fundament is voor een zinvolle relatie.
Déjà vu
De WRR is ook niet de eerste die aangeeft wat er anders moet. De belangrijkste constatering is dat de overheid moet “Denken vanuit de burger”. Het is al weer 15 jaar geleden dat het Overheidsloket2000 onder dit motto van start ging als een van de eerste programma’s van wat later de eOverheid is gaan heten. Maar het gemakkelijker gebleken dit met de mond te belijden dan in de praktijk toe te passen.
In zijn rapport beschrijft de WRR uitvoerig de tekortkomingen van het “burgerbetrokkenheidsbeleid”, met uitzondering van de grootste: dat zo’n beleid eigenlijk volstrekt ontbreekt. Iedere overheidsorganisatie doet maar wat (of niet). Ook als we in aanmerking nemen dat dé burger en dé overheid niet bestaan, illustreren de vele voorbeelden een gebrek aan afstemming of een schrijnende tegenstelling tussen de pogingen van de overheid en de behoeften van burgers.
Een typisch voorbeeld van die mismatch is de WMO-raad. De Wet Maatschappelijk Ondersteuning die de taken op het gebied van zorg en welzijn overhevelt van het rijk naar gemeenten, verplicht tot instelling van een cliëntenraad. Dat leidt een vorm van “gemeenteraadje” spelen, en het blijkt dan ook moeilijk om mensen te vinden die zitting willen nemen in zo’n praatclub. In een kwart van de gemeenten bestaat zo’n cliëntenvertegenwoordiging om die reden niet. Tegelijk noemt het WRR-rapport voorbeelden van het frustreren van veel directere en modernere vormen betrokkenheid die burger wel boeien (zoals kwaliteitssturing en terugkoppeling via een handige beoordeling door direct belanghebbenden, de echte gebruikers van de prestaties van dit soort voorzieningen).
Het rapport doet ook een poging tot verklaring en geeft de nodige aanbevelingen. Hoewel goed bedoeld, zijn deze helaas vrijblijvend en fragmentarisch: men noemt veel wat er moet gebeuren (er moet een participatievisie komen, initiatiefnemers verdienen rugdekking, er moet een vonk overslaan), maar laat in het midden hoe. Er is dan ook geen enkele reden om aan te nemend dat het met deze aanbevelingen voortaan beter gaat. Het wordt het zoveelste rapport dat in een la verdwijnt.
Dualisering 2.0
Indien actieve burgers wezenlijk zijn voor een levensvatbare democratie, mogen we de beschreven situatie niet op zijn beloop laten. Volgens de WRR vergt de noodzakelijke doorbraak aanzienlijke veranderingen in overheidscultuur en zijn de drempels voor verandering hoog. Dan komen we er niet met een rapport van bijna 300 pagina’s anekdotische beschrijvingen en vrijblijvende suggesties. De WRR heeft de kans gemist een concrete invulling te geven aan de burgervisie en de structurele inbedding.
Zo’n burgervisie moet een serie concrete omgangsregels geven voor de nieuwe relatie burger-overheid. Tijdens de achter ons liggende periode waarin zich de overgang van de papieren naar de “elektronische” overheid voltrok, heeft de BurgerServiceCode daarvoor zijn nut bewezen. Die gedragsregels koppelden de verwachtingen van burgers aan de ambities van overheden. We staan nu voor de transitie van de elektronische overheid naar de “collaborative” overheid. Dat maakt nieuwe “rules of engagement” nodig voor een relatie die vertrouwen stimuleert: een BurgerVisie 2.0.
Structurele inbedding betekent uit de experimenteer-fase komen en niet langer toestaan dat overheden op kosten van de belastingbetaler zo nodig (d.w.z. onnodig) weer een eigen participatie-wiel moeten uitvinden. Zoals overduidelijk blijkt uit het WRR rapport, zijn er inmiddels voldoende levensvatbare voorbeelden die in aanmerking komen voor standaardisering en opschaling tot “participatiediensten”. Voorbeelden zijn VerbeterDeBuurt (meldingen) of de door het programma Burgerlink ontwikkelde modellen WatStemtMijnRaad (controleren), Petites.nl (agenderen), WijWaarderen (beoordelen).
Burgerparticipatie is het – oningevulde – tweede deel van de Dualisering waarmee sinds 2000 de modernisering van het (lokale en regionale) openbaar bestuur in gang is gezet. De eerste stap betrof een nieuwe interne verhouding (lokaal tussen gemeenteraad en college van B&W). De tweede – tot dusver verwaarloosde – is de externe tegenhanger: het leggen van een vertrouwensbasis tussen de (gemeentelijke) overheid en burgerij. Dualisering 2.0 is het daadwerkelijk combineren van de representatieve met de participatieve democratie.
Ook verschenen VK Opinie